董登新:美國養老保險全國統籌真相

2021年03月11日08:53    作者:董登新  

  文/新浪財經意見領袖專欄作家 董登新(武漢科技大學金融證券研究所所長)

  2020年底,我國已全面實現了職工基本養老保險省級統籌,隨后即將擇機轉入“全國統籌”新時代,其間如何做好制度過渡銜接,如何設計過渡期養老金缺口分擔機制?美國經驗可能會對我們有所啟示。

  1935年8月,美國《社會保障法》頒布,這標志著美國基本養老保險(OASDI)制度的正式誕生。美國基本養老保險制度從一開始就采用了“現收現付”、“全國統籌”、“以稅代費”的運行模式,它沒有“視同繳費”的轉制成本,并將“制度擴面”的任務留待了后來,這一切正好與我國基本養老保險的情形相反。

  截止今天,美國基本養老保險運行已有85年的時間,其間許多國家的社會保障制度都經歷過多次重大改革調整,甚至發生制度斷層,但唯有美國聯邦統籌的基本養老保險制度卻被公認具有超穩定性,其秘方可概括為:高起點、低起步、緩擴面、超小氣(1935年美國將男女法定退休年齡統一為65歲,最低繳費年限設定為35年,退休金替代率卻不足40%),但美國私人養老金制度卻具有非常重要的補充作用。

  (一)高起點:聯邦統籌,以稅代費

  盡管早在獨立戰爭爆發時,美國就提出了非繳費型軍人養老金計劃的構想,但直至南北戰爭期間,美國才開始真正實施這一計劃。1875年美國誕生了第一個企業年金計劃,但在1935年《社會保障法》頒布前,美國卻一直沒有建立基本養老保險制度。

  1929年大蕭條爆發,美國出現了大量老年貧困現象,一些州開始立法,嘗試為老年人提供非繳費型養老金福利計劃。1935年《社會保障法》頒布前,大約有30個州提供了某種形式的老年養老金福利計劃,但這類計劃給付極其有限,而且很低效,當時僅有3%的老年人實際收到這類州計劃的給付,每天大約64美分。不過,這些州大多集中在北方,其中,僅加利福尼亞、馬薩諸塞及紐約三個州就占據了各州給付總額的87%。

  20世紀30年代大蕭條導致大量企業倒閉、勞工失業,貧困人口尤其是老年貧困急驟增加,而此時聯邦養老金計劃的缺失,以及州計劃的苦樂不均、低效、無效,迫使美國國會通過了《社會保障法》,該法明確規定,基本養老保險(OASDI)計劃是一項聯邦保險計劃,實行聯邦統籌,全國統收統支,與州地政府無關,不受州地政府干預。

  與此同時,新設立經濟保障委員會(SSB),也就是后來的美國社會保障局(Social Security Administration),專門負責基本養老保險的日常運行管理,并由國家稅務局(IRS)統一征繳社會保障稅,建立信托基金專戶。這里有必要解釋一下,美國社會保障稅特指基本養老保險稅,也稱OASDI稅,它不包括醫保稅,美國醫保稅是單列的,也稱HI稅。

  也就是說,美國基本養老保險費用的征繳,從一開始就是“以稅代費”的。很顯然,由國稅局統一征繳,而且以稅代費,凡是參保人獲得的勞動報酬,就必須繳納社會保障稅。這種“以稅代費”的做法,不僅有利于基本養老保險制度的強制執行,提高保費征繳工作的效率,而且對“應保盡?!?、“應繳盡繳”發揮著至關重要的作用。

  (二)低起步:低繳費,低給付

  由于招募員工、籌措辦公設施,以及參保登記、社??òl放工作持續了一年多,直至1936年底,才完成社會保障卡的發行工作。因此,從1937年1月1日起,美國才開始正式征繳社會保障稅,這標志著美國基本養老保險制度的正式運行。

  不過,雇主、雇員最初稅率非常低,分別設定為工資的1%,雙邊合計稅率為2%,而且這一低繳費水平一直維持到1949年底,共計13年未調。從1950年開始,經過20多次小步緩慢上調,直至1990年,基本養老保險稅率最終調高至雇主、雇員各繳6.2%,雙邊合計稅率為12.4%,這一標準一直執行至今。

  在沒有任何基金積累的條件下,美國基本養老保險給付也從1937年1月1日同步開始,但最初階段采用的是“一次性支付”模式。當時第一個申請領取養老金的人,是一名汽車司機,名叫歐內斯特·阿克曼(Ernest Ackerman),他在1937年1月1日參加基本養老保險,當天繳費(OASDI稅)5美分,次日年滿65周歲并申請退休,他一次性獲得全部養老金17美分,這就是阿克曼一次性結清的全部養老金,以后將不再支付。

  據統計,在1937年1月1日至1939年12月31日之間退休的人,他們退休時一次性申領養老金人均只有58.06美元,最少的僅有5美分,此后他們將不再領取退休金。正是由于低水平“一次性清算”支付,當時有養老金的人和沒有養老金的人,幾乎沒有太大差別,甚至沒有人羨慕這種所謂的“退休金”。因此,在制度上也沒有必要設定“視同繳費”之類的過渡性安排,當然,也就不存在所謂的“轉制成本”了。

  但從1940年1月1日起,美國基本養老保險開始改為按月支付、終身給付。也就是說,只有從1940年1月1日起辦理退休手續的人,才有資格享受按月給付的待遇。1940年第一個申請退休的人,是一位司法工作人員,名叫富勒(Ida May Fuller),她在1940年1月年滿65周歲,并在1月31日申領了第一個月的養老金22.54美元。富勒女士一直按月領取養老金,直至1975年去世,整整100歲,她共領取養老金35年。

  在基本養老保險退休金給付水平上,美國始終堅持“底線保障”的制度理念,至今為止,美國基本養老保險給付替代率一直不足40%。80多年來,美國基本養老保險的人均月退休金上調速度非常平緩:1968年美國退休工人平均月退休金首次超過100美元;1987年人均月退休金首次超過500美元;2007年人均月退休金首次超過1000美元;2018年美國人均月退休金僅為1233.7美元。[①]

  (三)緩擴面:不存在“視同繳費”的轉制成本

  1935年《社會保障法》最初規定基本養老保險參保人,僅限于未滿65周歲的工商業雇員;直至1939年才取消參保人的年齡限制,并將參保對象擴展至海員、銀行雇員、食品加工員工、城鎮家政工;1946年覆蓋鐵路工人。

  1950年,美國基本養老保險大規模擴面,其參保人進一步擴展至農業工人、農村家政工、城鎮個體戶、在外國被美國雇主聘用的美國公民,此外,沒有被州地政府退休計劃覆蓋的雇員由雇主自主選擇參加,非盈利組織的雇員可自主選擇參加。1951年鐵路服務不足10年的鐵路工人也納入基本養老保險覆蓋范圍;1954年美國基本養老保險覆蓋對象繼續擴展至除律師和醫生以外的自由職業者,包括農村個體戶,牧師也能作為個體戶自主參加;1956年覆蓋范圍又拓展至全體軍人,以及除醫生以外個體戶或自由職業者;1965年又覆蓋了住院實習醫生及個體戶醫生,還有賺小費的人;1967年進一步覆蓋了所有牧師,在州地政府退休計劃覆蓋中的消防員由雇主、雇員自主選擇參加。

  1983年是美國基本養老保險的又一次重要擴面,其擴面對象包括由美國雇主在國外雇傭的美國居民;非盈利組織所有雇員;國會議員、總統、副總統、聯邦法官及聯邦政府行政任命人員,以及1983年12月31日后新入職聯邦政府的行政、立法、司法雇員,此前入職的聯邦雇員仍留在原聯邦政府退休計劃中。

  1990年凡是至未被州地政府退休計劃覆蓋的州地政府雇員全部納入基本養老保險;1994年美國所有警察及消防員全部納入基本養老保險覆蓋;從1998年7月1日至1998年12月31日,在原聯邦政府退休計劃覆蓋下的雇員可自主選擇轉入基本養老保險。至此,美國基本養老保險最終完成“制度擴面”、一統天下。

  美國基本養老保險不僅從低稅率、低給付起步,而且最初的參保覆蓋范圍也很窄,這種低水平起步,不需要“視同繳費”的制度安排,也不存在所謂的“轉制成本”,這使得基本養老保險聯邦統籌、全國統收統支能夠輕裝上陣、且容易達成收支平衡。正是如此,美國基本養老保險從一開始就不需要地方財政掏一分錢,而且聯邦財政補貼也較少。

  直至1966年,美國基本養老保險基金首次接受聯邦財政補貼(0.78億美元),1968年至1982年期間,聯邦財政補貼基本養老保險基金一致控制在4億至7億美元之間;1983年至1989年期間,聯邦財政補貼規模大體維持在17億至55億之間;1990年至2009年期間,基本養老保險基金幾乎不需要聯邦財政補貼;不過,后來由于金融危機影響,2011-2012年階段性降稅,雇員OASDI稅率降至4.2%,聯邦財政補貼出現大幅反彈,2012年聯邦財政補貼創下最高記錄,高達977億美元,但隨著2013年雇員稅率重新恢復至6.2%,最近三年聯邦財政補貼已降至0.2億美元之下。[②]

  (四)延長繳費:法定退休年齡與最低繳費年限

  美國基本養老保險全國統收統支,從一開始就具有較強的自我平衡能力,其主要原因有二:一是基本養老保險低繳費、低給付起步,而且沒有“視同繳費”的轉制成本和包袱;二是美國設定了較高的法定退休年齡和最低繳費年限。

  1935年美國人口平均預期壽命為60.89歲,但當時《社會保障法》卻將男女法定退休年齡統一設定為65周歲。1983年當美國人口平均預期壽命達到74.43歲時,美國國會再次決定將男女退休年齡分階段、逐漸延長至67周歲。

  與此同時,美國還推行了彈性退休制,鼓勵個人主動延遲退休,并嚴格限制提前退休。美國規定男女最早可提前退休年齡為62歲,但需扣減30%退休金;最大可獎勵退休年齡為70歲,退休金可增加30%。此外,美國規定:雇主不得強制要求達到法定退休年齡的雇員退休,只要他(她)愿意延遲領取退休金就可以繼續工作,雇主不得存在年齡歧視,否則將承擔法律責任。因此,在美國,不僅有80歲的空姐、空少,而且還有90歲的CEO和高管。

  很顯然,鼓勵延遲退休有利于延長基本養老保險繳費(稅)時間。事實上,美國規定了辦理退休手續的兩個基本條件:一是達到法定退休年齡;二是至少要獲得40個社保積分。從理論上講,只要按規定參保繳費,一年可獲得4個積分,10年就可以獲得40年積分。

  對此,有人誤認為,在美國,只要繳費(稅)滿10年且達到法定退休年齡就能夠申領退休金,這很劃算、很占便宜!實際上,這是十分嚴重的誤解,因為在美國基本養老保險退休金計算公式中,它采用了35年繳費(稅)年數來計算月平均指數化收入,只有繳費(稅)達到35年的人,才能獲得100%的正常退休金。

  如果你真的只繳費(稅)滿10年就退休,那么,在計算公式中,你將有25年的指數化收入為零,最終用35年來計算平均值,你的退休金將所剩無幾。

  最后,值得特別說明的是,正是因為美國將基本養老保險制度定位為“底線保障”,其給付替代率不足40%,這為美國第二、三支柱私人養老金發展留下了巨大制度空間。截止2019年底,美國基本養老保險基金結余為2.897萬億美元,而第二、三支柱私人養老金總儲備則高達32.6萬億美元。也就是說,美國私人養老金儲備規模相當于基本養老保險基金儲備的10多倍,這正是美國基本養老保險全國統籌沒有太大財政壓力的底氣與自信。

  目前,我國職工基本養老保險即將進入“全國統籌”新時代,美國經驗值得我們學習和借鑒。如果要實現真正意義上的全國統籌(全國統收統支),我們所面臨的最大難題,就是基金收支平衡問題。為此,首先要全面完成國資劃轉,進一步充實職工基本養老保險基金;其次,盡快將男女退休年齡統一至60歲,同時將最低繳費年限提高至20年;再次,逐漸將第二、三支柱的私人養老金儲備做大做強,并將家庭理財由“短炒、賺快錢”導向以養老為最高目標的全生命周期理財模式。最后必須強調的是,養老金缺口分擔機制只能適用于過渡期暫時需要。在過渡時期,為了彌補歷史轉制成本,緩解中央財政補貼壓力,可考慮在短期內采用養老金缺口分擔機制。但從長遠來看,實現職工基本養老保險全國統籌后,最終必須由中央政府統收統支,地方政府應逐漸退出對基金收支平衡的責任或義務。

  注:本文是由董登新教授主持的國家社科基金項目《當代美國社會保障制度研究》(項目編號0022020051)的部分成果。本文原載《中國社會保障》雜志2021年第2期。

  [①]資源來源:美國社會保障局網站發布2020年OASDI年度補充統計。

  [②]  資源來源:美國社會保障網發布2020年OASDI受托報告。

  (本文作者介紹:武漢科技大學金融證券研究所所長,中國養老金融50人論壇核心成員。)

責任編輯:張文

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